Giudizio di ottemperanza: come funziona

Il giudizio di ottemperanza risponde alla funzione di rendere concrete le statuizioni contenute in un provvedimento del giudice di natura esecutiva per garantire l’effettività della tutela giurisdizionale.

Oggi tale effettività è realizzabile proprio attraverso il giudizio di ottemperanza disciplinato all’interno del Codice del Processo Amministrativo (d’ora in poi c.p.a.) che ha introdotto una disciplina organica del giudizio di ottemperanza.

In verità, la tutela offerta dal giudizio di ottemperanza è anticipata attraverso misure attuative anche all’esito del giudizio di cognizione.

Un ulteriore passo in avanti compiuto è stato quello di eliminare la necessità della diffida in origine prevista quale passaggio procedurale necessario e preventivo rispetto al ricorso in ottemperanza.

Inoltre, il giudizio di ottemperanza è stato previsto come rimedio sia residuale che generale.

Infatti può essere esperito nei confronti della pubblica amministrazione anche rispetto alle pronunce dei collegi arbitrali e dei giudici speciali in mancanza di rimedi specifici.

Se vuoi sapere di più su come funziona il giudizio di ottemperanza, ti consiglio di proseguire con la lettura di questa guida.

Tratteremo gli elementi salienti di questo giudizio decisamente importante nel nostro ordinamento.

1. Giudizio di ottemperanza: disciplina generale

Come accennato, il giudizio di ottemperanza è disciplinato all’art. 112, comma 2, c.p.a e l’effettività della tutela giurisdizionale è oggi realizzabile nei confronti di più atti giuridici che elencheremo.

  • Nei confronti di sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato.
  • Sentenza esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo, dunque sentenze passate in giudicato, ma non esecutive.
  • Nei confronti di sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati dal giudice ordinario.
  • Sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza.
  • Nei riguardi di lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili.

Presupposto processuale per il giudizio di ottemperanza

Occorre immediatamente specificare che l’unico presupposto di natura processuale del giudizio di ottemperanza è l’esistenza di un provvedimento esecutivo del giudice amministrativo o di altro giudice o del collegio arbitrale.

Infatti, come accennato, la proposizione della diffida a provvedere inoltrata all’amministrazione inadempiente non costituisce più presupposto processuale.

Contrariamente a una tesi diffusa, non costituisce presupposto processuale l’inadempimento dell’amministrazione a fronte di un provvedimento giudiziale, dunque l’inesecuzione di questo.

Tale elemento è infatti meglio da inquadrare come parte dell’oggetto del giudizio.

Per meglio specificare quanto appena detto, l’inadempimento o inesecuzione si configura allorché il provvedimento giudiziale esecutivo debba essere eseguito dalla p.a. e questa rimanga in tutto o in parte inerte.

Inadempimento si configura anche quando la p.a. dichiari esplicitamente di non voler dare osservanza a quanto deciso.

Naturalmente, dai casi di in esecuzione vera e propria vanno tenuti distinti i casi di inesecuzione giustificata, dunque un inadempimento causato da sopravvenienze di fatto e di diritto che impediscono la piena attuazione di un provvedimento giudiziale.

Si ha inesecuzione anche quando la p.a. adotti un provvedimento in contrasto con il provvedimento del giudice oppure nel caso di adempimento apparente.

Si ha adempimento apparente quando l’adempimento è in verità finalizzato a rinviarne l’attuazione.

Tramite il giudizio di ottemperanza, infine, si può anche far valere la nullità del provvedimento amministrativo.

2. Competenza e procedimento

Le regole per l’individuazione del giudice competente per il giudizio di ottemperanza sono contenute nell’art. 113 del c.p.a e possiamo schematizzarle in questo modo.

Il ricorso va proposto al giudice che ha emesso il provvedimento della cui esecuzione si tratta nei casi di sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato e nei casi di altri provvedimenti esecutivi.

Il ricorso si propone al T.A.R. nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso il provvedimento di cui è chiesta l’esecuzione in determinati casi:

  • Nel caso di sentenze passate in giudicato.
  • Per altri provvedimento del giudice ordinario, lodi arbitrali e sentenze e provvedimenti per i quali non è previsto il rimedio dell’ottemperanza.

L’interesse concreto a ricorrere in sede di ottemperanza va riconosciuto in capo ai soggetti sui quali il provvedimento giudiziale esecutiva spiega i suoi effetti immediati.

Dunque, essi sono individuabili in coloro che hanno partecipato al giudizio all’esito del quale il provvedimento ottemperando è  stato pronunciato.

In ogni caso, la legittimazione a chiedere l’attuazione di un provvedimento può ricondursi a ciascuno dei soggetti interessati, anche se estranei al processo.

L’azione di ottemperanza è esperibile contro il termine di prescrizione di 10 anni .

Sussiste, poi, l’obbligo della previa notifica del ricorso dalle parti in senso formale.

In questo modo è garantito il pieno contraddittorio, come più volte riconosciuto dalla Giurisprudenza (si veda, ad esempio, la sentenza del Consiglio di Stato n. 643/1993).

Il processo di ottemperanza sfocia non già in un’udienza pubblica, ma in una camera di consiglio o adunanza camerale.

Le parti possono depositare memorie difensive e documenti a sostegno delle proprie ragioni.

Azione di ottemperanza e domanda risarcitoria

L’azione di ottemperanza può cumularsi con l’azione di condanna.

Infatti, dinanzi al giudice dell’ottemperanza possono essere proposte determinate azioni.

  • Azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati al passaggio in giudicato della sentenza.
  • Azione di condanna al risarcimento dei danni connessi all’impossibilità e alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del provvedimento.

3. Definizione del giudizio di ottemperanza

Il giudizio di ottemperanza si estingue in forza dell’integrale esecuzione del provvedimento giudiziale che ne costituisce il presupposto.

Il giudice dell’esecuzione decide con sentenza in forma semplificata, dunque il provvedimento dovrà essere succintamente motivato.

Inoltre la sentenza potrà contenere un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero a un precedente conforme.

Se poi è chiesta l’esecuzione di un’ordinanza cautelare, allora il giudice provvederà con ordinanza.

Nel definire il giudizio di ottemperanza il giudice provvederà anche alle spese di lite.

Inoltre, nulla osta ad affermare che anche in sede di ottemperanza il giudice amministrativo può condannare anche d’ufficio la parte soccombente al pagamento in favore dell’altra parte di una somma di denaro a titolo di sanzione pecuniaria.

4. I poteri decisori del giudice dell’ottemperanza

I poteri decisori del giudice dell’ottemperanza sono indotti dalla natura mista del giudizio che tende all’attuazione del comando giudiziale.

Nella sentenza possono peraltro coesistere elementi di cognizione e dell’esecuzione.

Ad essi si aggiungono i caratteri propri della componente tradizionalmente intesa come ottemperanza.

Infatti il giudice è autorizzato alla produzione di nuovi effetti giuridici anche in via sostituiva rispetto alla p.a. inadempiente.

Se il giudice accoglie il ricorso, allora ordina l’ottemperanza del provvedimento giurisdizionale originario prescrivendo le relative modalità anche mediante la determinazione del contenuto del futuro provvedimento amministrativo.

Nomina, se occorre, un commissario ad acta.

Fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dall’amministrazione per ogni violazione o inosservanza successiva.

L’aspetto saliente dell’istituto risiede nel potere di sostituzione del giudice all’amministrazione.

Infatti, al fine di rendere effettiva la tutela del ricorrente, il giudice può giungere fino all’adozione di atti amministrativi che comportino uso di discrezionalità amministrativa.

In verità, per determinate controversie (provvedimenti di conferimenti degli incarichi direttivi e semidirettivi dei magistrati), la L. 11 agosto 2014, n. 114, ha stabilito che il giudice amministrativo, in caso di accoglimento del ricorso, ordina l’ottemperanza in un modo particolare.

Infatti assegna un termine per provvedere al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM).

La norma preserva le funzioni del CSM rispetto a possibili e temute ingerenze del giudice amministrativo.

Il giudice dell’ottemperanza ha poi il potere di fissare, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione, inosservanza, o ritardo.

Si tratta della c.d. penalità di mora.

Il commissario ad acta

Come accennato, il giudice amministrativo può provvedere alla nomina di un commissario ad acta quando occorre.

La nomina del commissario è dunque una semplice facoltà e non un obbligo del giudice a cui attingere in vicende complesse o in atti caratterizzati da ampia discrezionalità.

La scelta della persona del commissario non è ancorata a vincoli precisi, dunque il legislatore rimette al giudice dell’ottemperanza un ampio spazio valutativo nell’individuare la persona più idonea a ricoprire l’incarico commissariale.

Il commissario ad acta può avvalersi di collaboratori per lo svolgimento dei propri incombenti, riconoscendogli, tra l’altro, una certa autonomia di scelta.

Il suo compito fondamentale è l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi che si rendano necessari per la piena ed esatta realizzazione del provvedimento del giudice.

A tal fine, il commissario segue le direttive del giudice,.

Dunque, da quanto descritto, si può riconoscere in tale figura non già la natura di organo straordinario dell’amministrazione, ma quella di organo ausiliario del giudice, infatti da quest’ultimo nominato.

Le parti del giudizio di ottemperanza, se intendono contestare gli atti commissariali, possono farlo davanti al giudice dell’ottemperanza mediante reclamo. Le parti possono proporre tale reclamo anche nel caso di inerzia del commissario.

Da ciò si ricava che all’amministrazione è precluso di rimuovere in via di autotutela i provvedimenti commissariali.

Per le impugnazioni avverso le pronunce del giudizio di ottemperanza valgono le regole del giudizio di impugnazione, con una particolarità.

Le sentenze rese dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza sono soggette a ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

In conclusione, come avrai potuto notare, agire in ottemperanza non è semplice.

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